一
前篇所论述的中国官僚政治的诸般特异性，在我们一般旧历史学家的眼中，都是中国固有文化的精华，而在他们的笔下，且都被涂描上了中看的玫瑰颜色。一切与此“精华”、与此“玫瑰颜色”不大调和的称谓，就被断然拒绝。“官僚政治”是从外国输入的名称，固不必说，就是一向公认为“吾家宝物”的“专制政体”，亦不被接受了。比如，历史家钱穆曾这样告诉我们：“秦汉隋唐几个朝代，政治武功，社会经济，都有很好的设施。秦朝统一天下，造成一个国家、一个民族的局面，这便近于现世所谓民族国家的理论。秦以后，两汉隋唐最有成就的事业是政治与社会。一统的政治和平等的社会。”注38惟其社会是“平等”的，所以政治上的一统并不是专制。然则社会何以见得是平等的呢？他举出汉朝官制如何平等之后，接着说：“人民任官，都有一律规定，皇帝也不能任意修改他。清朝的考试，法律上规定的时间，三百几十年来都未曾更改过。至于考试的方法，皇帝亦不理会，做官高低，全由吏部掌管，所以中国的政治，实在不能算是君主专制政治。”究竟那是什么政治?他没有明白说出是“君主的民主政治”，也未拿出“君主立宪”这个名称，只含糊说是“一统的政治”。
一个历史家这样歪曲历史，实在令人纳罕。专制政体被他所提出的“平等”事实解消了，官僚政治自然要因此失去存在的依据。也许钱先生立论的主旨不在用以“变”古，而在求所以“饰”今，因为在他发表那篇大作的抗战后期，“汉唐盛世”正被一般论坛上宣扬得天花乱坠哩！设把诛心之论丢开不讲，我们只有一点可以原谅如此这般的高论，即，一般旧史家原本就不大肯留意任何政治形态的社会经济基础问题，那个问题不弄清楚，他们理论上的支离矛盾就是非常自然的了。但困难的问题是，中国专制官僚政治之社会经济基础的探究，又不能刻板的硬套一般社会史的发展公式，这就不但叫旧历史家摸不着头脑，且使中外新历史学家、社会史学家莫衷一是的聚讼纷纭了。
这里需要提出来讲个明白的，有以次有关的几点：
（一）专制的官僚的政治，作为一个社会体制来看，一般是产生在由封建社会移向资本社会的过渡历史阶段，我们如其不能把秦汉及其以后的中国社会理解为那种性质的过渡社会，则中国专制的官僚的政治究是如何产生的呢？
（二）如其秦汉及其以后的社会仍是封建的，那种封建社会基础上，为什么也能产生专制的官僚的政治？它与一般封建制的基本不同点何在？
（三）由中国封建制的特殊社会经济条件所限制的中国专制官僚政体，直到秦代始当作一个社会体制实现出来，其实现的历程如何？在秦及其以后诸王朝的封建制是否完全是地主经济的？如其不然，将作何解释？
我将在下面分别解答这些问题。
二
说官僚政治是专制政体的配合物，说专制的官僚的政治是产生于近代初期，由封建社会移向资本社会的过渡历史阶段，那是近代国家观和近代政治史所提供我们的一种认识。但正如一个有了自然科学知识的人，对于自然现象的理解就不免受到许多拘束一样，有了政治科学知识的人，他对于这里有关的问题的想法就不能太过“自由”了。
认定中国秦汉以来直至现代以前的政治支配形态是专制的、是官僚的，如其同时又不承认这个历史阶段是过渡性的，于是，比照一般的讲法，就得对中国专制政体官僚制度的产生，提出一些异乎一般的说明来。那些说明，值得在这里提论到的，约有以次三点：
第一，以水来说明。把治水或讲求水利与中国专制官僚政治关联起来，在黑格尔的《历史哲学》中，在卡尔的《资本论》中，已可发现一些片断的提示。但晚近注意中国社会问题的苏联学者，如Vargo，Madjar，Wittfogel等，差不多都特别强调此种说法，以为灌溉对东方、对中国经济有决定的重要意义，因为要讲求水利，要有集中的组织，要有特殊技术人材，于是才产生专制国家，产生有学问的治水工程师——官僚。把原有的事实强调得太过火，这就是错误。这些“水的理论家”之所以犯了错误，大约有两件事实“鼓励”他们：其一是西方人一向比较多知道一点的世界，如埃及，如巴比伦，如印度，都有关于治水方面的记载，特别是埃及，尼罗河早被视为它的生命线、它的政治经济组织，与集体人工灌溉有极密切的关系；而其二，中国夸大宣扬的大禹治水业绩，早成为国外接近中国历史的人最感兴趣的故事，所以，研究中国问题的权威学者Wittfogel也就不自觉的发生这样的联想了：“黄河与扬子江……自古即促成河道工程官僚政治……支配中国的自然力，是大河巨川，所以，随着农业的发达，河道工程官吏的势力不能不增加起来。名声啧啧的禹，其最大功绩，即在于调制河流，整顿山川。”注39然而中国“政治的一统”，是在大禹以后很久很久的秦代才开始实现，秦代专制官僚政治，据历史所载，与水并无“渊源”。水的理论的系统说明者马扎尔（Madjar）又相并提到另一个“外敌”的因素了。
第二，以“外敌”来说明。“拉狄克（Radek）否认水的作用和意义……否认韦伯（M.Weber）关于中国国家的起源是由于治水的必要的解说。代替这个理论，拉狄克提出自己的理论，说中国是在和游牧人的争斗中产生。可是，聪明免不了错误，中国的官僚制度，不仅是和游牧人的争斗上产生，而且也在和水斗争。并且也不仅在和水（洪水）争斗，如拉狄克之了解韦伯，也是为着水的取得。”注40“这个官僚制度，是因为实行密度灌溉经济的必要，指导这经济的必要，和一方面组织抵抗游牧人的侵入，一方面化游牧人为农夫的必要而产生的。”注41秦代在统一过程中，曾有过“用注填阏之水，灌溉泽卤之地”“四万余顷”的郑国渠；而在灭亡六国以后，又“使将军蒙恬发兵三十万人，北击胡，筑长城”以及其他对外战争，仿佛用治水再加上对外敌斗争来说明专制官僚政治的产生，算是“言之有据”了；而且，秦以后的任一朝代，皆有水患，也皆有外患，自然也都需要专制官僚型的统治。然而，有一件史实，被作这种主张的学者看漏了，即中国历代专制王朝及与其相配合的官僚系统的建立，治水要求与对外战争要求，都不会变为怎样重要的敦促因素，而往往只是到了那种政治支配形态已经成立起来以后，才有余力讲求水利，讲求“四征弗庭”；而且，在另一方面，专制官僚的统治，到了每一王朝后期，差不多都成了招致水患与招致外患的直接诱因。那将如何解释呢？
第三，以士的创造力量来说明。现在先看吴景超先生所特别推奖的吴保安君的意见。那是说，“君主集权的工作，不是一个人可以完成的，必定需要一些人来帮助他，这些人便是士”。这是不错的。“这种新的人物，或为沦落的贵族，或为不得志于本国的贵族，或为自耕农的子弟，总名为士。”这也是不错的。但往后他就想得有些飘飘然了，以为士想做官，又看不惯贵族的骄横，于是就“想抑制贵族，故主尊君，由尊君而联想到一统，由一统而想到政权不应该由某阶级独占，应依照机会平等的原则，交给有才有知的人去掌理。他们这种理想，正合当时集权君主的需要，所以士在政治社会上逐渐取得领导的地位”。接着举了“战国时的七雄，没有不用士的”许多例子，仿佛集权政治是依照士的理想，而又为士所实现出来的。吴先生在这样介绍过了吴保安君那篇“士与古代封建制度之解体”以后，就提出他附和的大见解：“士对于创造君主集权国家及打破封建社会的贡献，由作者所举的例证看来，是无可怀疑的。因为打破中国封建社会的人物，与欧美打破封建社会的人物不同，所以中外历史的演变也异其趣向。作者说：在西欧国家统一运动历史里，我们但见许多城市商人派代表，开国会，加重君主之权，以裁抑贵族的封建势力。可是在中国统一运动历史里，却出现这许多称为士的人来，既不做买卖，也不甘于做地主，终日的哄嚷着要改革社会，要从贵族手里取得政权，为未来历史创一崭新的局面。”注42然则由士创造的崭新局面，究是称为什么局面呢？两位吴先生都没有说得明白，只含糊的表示：“在西洋史上，封建社会以后，是工商阶级所开辟的资本主义社会，中国史上的封建社会以后，则未尝有此。”注43
总之，水利也好，外敌也好，士的创造力也好，也许分别在某种限度对促成中国专制的官僚的政治有所帮助，但中国初期封建的解体，或官僚政治的实现，不但不能由这任一动因解释，且也不能由它们三方面连同得到解释。它们极其限，不过是在更基本的动因上演着副次作用罢了。
三
我同意上述两位吴先生所说的，“中国历史演变，也异其趣向”的说法，但其趣向之异，不在西欧封建社会以后出现了资本主义社会，中国封建社会以后“则未尝有此”，而在中国古代或初期封建社会以后，又出现了中古的或集权的、官僚的封建社会。
这里存在着对于封建制本身的认识问题。
单纯从形式上、从政治观点上考察，说中国封建社会在周末解体了，那是不无理由的，即作者在中国社会史论战开始时，亦是如此主张，注44但后来对封建制作更深一层的论究，始觉得错了。
说封建制度是把自然经济作为它的基础，那比之过去的纯粹政治观，无疑是进步了。但“自然经济”云云，毕竟是太有相对性的名称，就是以“小农经营”来范围它，亦还不曾把握住问题的核心。对封建制有全面决定作用的因素，乃是主要由农业劳动力与土地这种自然力相结合的生产方式。当土地这种自然力，这种在当时的基本生产手段，以任何方式被把握在另一部分人手中的时候，需要利用土地来从事劳动的农奴或农民，就得依照其对土地要求的程度，与土地所有者——领主或地主——结成一种隶属的关系，把他们全部的剩余劳动，乃至一部分必要劳动，或其劳动生产物，用贡纳、用租、用赋税或用其他名义提供于土地占有者；并且，为了保障这种财产关系的安稳与榨取的顺利推行，在这种社会经济基础允许或要求的范围内，相率成立了各种与其相适应的政治、法律、道德的关系。因此，封建制度并不像我们过去乃至晚近尚为许多历史、社会学家所想像的那样狭义的东西。如果在自然经济形式上的封建制度，以政权的非集中化为特征，但只要生产关系仍旧是封建的，这个特征虽有了重要的变化，或甚至消失了，封建制度的本质仍没有变更。例如，欧洲在封建时代的个别期中形成了集中化的国家，然在基本上，绝对没有变更农民与站在农民之上的私有者或土地使用者间的生产关系，就是没有变更存在于封建制度里的生产关系。
从这里，我们知道，中国古代的或初期的封建形态，即完全建立在自然经济形式上的那种非集中化的封建政治关系，虽然经过春秋战国时代的商业资本与高利贷资本活动、军事的交通、带有拓殖性的战争，逐渐把那种非集中化的特点消除了，以致出现了秦代的一统。但那种变化，至多不过是在政治上说，把非集中的贵族统治的封建形态，转变为集中的专制官僚统治的封建形态；在经济上说，把分田制禄的领主经济（Landlord Economy）封建形态，转变为“履亩而税”、佃田而租的地主经济（Landowner Economy）封建形态。封建的形态是改变了，其本质还存在着。这就是说，中国周代封建天子，把他治下的领土与领民，除自己直接支配者外，其余都分归其子弟或功臣，其子弟或功臣，又按照其阶位，把它由封建得来的领土与领民，除了自己直接支配者外，再分封其属下。就是自天子以至于卿大夫，即所有属于支配阶层的人，都依着土地的占有形式，而寄生于农奴的劳动生产剩余上面。秦代的土地制度不同，从而它对于领土、领民的支配方式也不一样；秦始皇及其以后的许多专制王朝，不把领土、领民交于其诸子功臣治理（汉代在初期亦曾分封诸子功臣，但不但所行范围甚狭，且在景武之世已逐渐消除了），而大权独揽，对诸子功臣仅“以公赋税重赏赐之”，此似与周代大有区别。但问题不在领土、领民以何种方式支配，而在支配领土、领民的所谓支配阶级究是寄生于那种形态的生产上面。周代对其领内可以榨取的农奴劳动剩余，直接让诸子功臣分别自己处理，而秦代及其以后王朝的帝王，则把那些形式上较自由的农奴或农民的劳动剩余，全部以赋税形式收归己有。然后再由俸给的形式，“以公赋税重赏赐之”。可见秦及其以后的官僚主义的专制机构，与周代的封建机构，同是寄生于农奴生产形态上面。注45
可是，同为封建制，为什么一由领主型转向地主型，离心的非集中的局面就要转移到向心的集中的局面，而成为专制的官僚的统治形态呢？这是不难说明的。在“封土而治”、“分地而食”的条件下，每个封建贵族都能把他支配下的领民、领土看为自给自足单位，这虽与初期较不发达的自然经济形态相关联，但每个自给体，都不免带有离心的、独立的倾向。一旦这类大小自给体，由逐渐发达起来的交换与交通所分解，以及由与此相伴发生的争城争地的战争所破坏，它们要就是被消灭，否则就是扩大，就是化此前的大小独立自给体，为一包容的通有于无的整体。前述“士的创进力”云云，不过是在这种客观变动情形下，“因利乘便”的尽了一点促进作用；等到统一局面完成，大规模的官僚政治机构以及与其相应的扩大消费，需要增大税收，需要讲求水利。而统一专制局面，也使在某种限制内需要破除割据政治境界的治水事业便于推行。治水事业的推行，确能在某些场合，加强专制的官僚的统治，但决不是专制官僚统治由治水要求而产生，而是它的反面。大规模的讲求水力，只有在专制统一局面下，才特别有可能与必要。
要之，中国的专制官僚政体，是随中国的封建的地主经济的产生而出现的，它主要是建立在那种经济基础上的，而我们也是容易由秦代专制官僚政治实现的过程来明确予以证实的。
四
史载“秦则用商鞅之法，改帝王之制”。“废井田，开阡陌，任其所耕，不限多寡”（《通典》）。仿佛旧来的社会经济体制，即基本的对贵族颁田制禄，对农奴分等配田，因而，田地不许买卖（所谓“田里不粥”——《礼记》），农奴不许转业（所谓“农之子恒为农”——《管子》），不许迁移（所谓“农不移”——《左昭》）的世卿、世禄、世业的固定化的领主经济制度，是由秦孝公用商鞅来破坏的。其实，像上述的这种用土地束缚农奴，而实际也连带束缚贵族的所谓“帝王之制”，就在周代极盛时，它究在其领内推行到了多大的范围，并且实施到了什么程度，迄今还成为尚待研究的问题；而一临到比较有信史可征的春秋战国之世，特别是在战国，因为铁器的普遍应用，社会生产力一般的增加，包括商业活动与高利贷活动的交换经济的发达，以致旧来在某些地域、某种程度确实施行了的领主经济封建制，一般都无法继续维持。
在连续“兼弱攻昧，取乱侮亡”的战乱过程中，一切有固定性的制度都将相率解体，而成为领主封建制之基石的“世禄”，在战国时代孟轲的口中，已表示由“暴君污吏漫其经界”，而在小国寡民的滕国，亦不复能保持。世禄是世官、世卿的存在基础，同时又是农民世守其业的依据。故秦代商鞅变法与此有关的几点是：
（一）“宗室非有功论，不得为属籍。”即无功不及爵秩。
（二）“有军功者各以率受上爵。”“秦爵二十等，起于孝公之时，商鞅立此法以赏战功。”（《文献通考》）
（三）“耕织致粟帛多者复其身。”又“秦孝公用商鞅，以三晋地狭人贫，秦地广人寡，故草不尽垦，地利不尽出，于是诱三晋之人，利其田宅。”（《通典》）
（四）“訾粟而税，上一而民平。”
所有这几项改革措施，都在破坏世禄、世官、世业秩序：凡有功者可以获得爵位与土地；凡耕作努力者可以获得私有土地或更多土地；土地收入以赋税方式归于上。均在为私有土地的地主经济奠立根基。可是，所有这诸般作为，并非由秦国君臣所独创，那在当时已经成为一般的变动趋势，秦孝公同商鞅不过确认此趋势，用政策、用法令来因势利导、贯彻推行罢了。比如，就赋税一项而论，史载“秦孝公十二年初为赋”，其实，那无非是鲁宣公“初税亩”，“履亩而税”，乃至“郑子产作丘赋”（《左昭》）的继续。
然而，包括全面的变革，毕竟是由秦代完成的。秦与六国并立，而独能成就此种创举，亦并非偶然。秦僻在西陲，与西戎、犬戎并处，直至领主封建制开始崩溃的周平王之世，始建国家，其所受古代封建束缚，当较其他国家为浅；加之，秦当周室衰微之际，以“僻处雍州，不与中国诸侯之盟会”；阻山带河，比较少受列国相互争城争地之战祸。因之，一旦发愤图强，就可能畅所欲为，而不必遇事拘执成规，遇事顾虑环境。秦之列王，强半皆用客卿为相，用人惟能惟贤，已经是对于贵族政治的打击而又开官僚政治的先声了；用人作风改变，行政措施自无须迁就传统既成势力。所以，商鞅的彻底变革方案，并不曾遇到何等阻碍。
孝公商鞅变法的结果，是“田租口赋盐铁之利，二十倍于古”；是人民“勇于公战，怯于私斗”；总之，是“国用富强”，是为后来吞并六国立下了坚实的社会经济基础。
秦国的版图每有一度扩展，它显然会把这致富图强的方法，以地主经济代替领主经济，以官僚政治代替贵族政治的新社会秩序，一度予以推广。迨始皇吞灭六国，统一宇内，统治时期虽极短促，于“古人之遗法，无不革除；后世之治术，悉已创导。甚至专制政体之流弊，秦亦于此匆匆之十五年间，尽演出之”。历史家夏曾佑氏在如此指述之后，更提出秦人革古创今十大端：（一）并天下；（二）号皇帝；（三）自称曰朕；（四）命为制，令为诏；（五）尊父为太上皇；（六）天下皆为郡县，子弟无尺土之封；（七）夷三族之刑；（八）相国、丞相、太尉、御史大夫……郡守、郡尉、县令皆秦官；（九）朝仪；（十）律。注46这十项“创作”，殆无一莫非专制官僚政体的支柱。然其中最基本的措施，则是“天下皆为郡县，子弟无尺土之封”。因为有了这一项根本决定，任何贵族就没有“食土子民”的权能。经济、政治大权集中了一身，他就有无上的富、无上的贵、无上的尊严，“朕即国家”，他的命令就成为制、成为诏了，而分受其治权的大小官僚，就得仰承鼻息，用命受上赏，不用命受显戮了。——一切都说明专制的官僚的政体，必须建立在地主经济封建制基础之上。
然而，秦到始皇统一之后，虽把孝公制定的爵秩（“秦爵二十等为彻侯……以赏有功，功大者食县，小者食乡亭，得臣其所食吏民。”——《后汉书·百官志》）废除了，“不立子弟为王，功臣为诸侯”；汉初诸子功臣裂土受封，其后亦逐渐剥削其政治权和经济权，而变为“就食长安而不至国”的遥领领主，变为名义上的侯国。但东汉及其以后的其他历代王朝，例皆多少赐予其诸子功臣以爵赏和土地。特这种点缀在地主经济封建制下的领主经济成分，因其比重过小，其性质亦不同（中国贵族领地不输不纳，迄未经法律明文规定），其所及于政治的作用，自然是极其有限的。
要之，中国二千余年的专制官僚政治局面其所以是由秦国开其端绪，乃因中国二千余年的地主经济制度是由秦国立下基础。这种政治经济形态的配合，不但改变了中国封建性质，改变了中国官僚政治形态，且也改变了中国专制君主与官僚间，乃至官僚相互间的社会阶级利害关系。