一

对官僚政治的概念有了一般的说明；对世界各国的官僚政治分别作了一个轮廓的介绍，现在再来讨论中国官僚政治本身，那无疑是有许多方便的。但方便的地方是就一般范畴立论，即就中国官僚体制与一般典型官僚体制的共同点立论，然而把中国官僚政治当作一个对象来研究，我们所当特别重视的，毋宁是在它的特殊方面，即它对一般表示差别的方面。

中国官僚政治，也正如同世界其他各国的官僚政治一样，是一个历史的现象。由它的发生形态到形成为一个完整的体制，以致在现代的变形，其间经过了种种变化，我们要指出它的特点，至少应就过去官僚政治与现代官僚政治两方面来说。但如我们要在后面指明的，中国现代官僚政治，虽然大体照应着中国社会经济各方面的形质上的改变，从国外到晚近，更从德美诸国新官僚体制中吸入了一些新的成分，把原来的传统形态复化了，但原来的传统形态并不曾因此被否定或代置，反之，我们甚且可以说，那是原来官僚政治形态在现代的变本加厉或强化。因此，在研究的程序上，我们须得从中国古典官僚政治形态的诸特殊表象讲起。那些特殊表象，分别体现在它的以次三种性格中：

（一）延续性——那是指着中国官僚政治延续期间的悠久。它几乎悠久到同中国文化史相始终。

（二）包容性——那是指着中国官僚政治所包摄范围的广阔，即官僚政治的活动，同中国各种社会文化现象如伦理、宗教、法律、财产、艺术……等等方面，发生了异常密切而协调的关系。

（三）贯彻性——那是指着中国官僚政治的支配的深入的影响；中国人的思想活动乃至他们的整个人生观，都拘囚锢蔽在官僚政治所设定的樊笼中。

这是我们要分别在下面予以详细说明的。

二

关于中国古典官僚政治的延续性问题，最先需要论究到它发生或形成过程的起点。

我们在前面已经讲到，官僚政治是当作专制政体的一种配合物或补充物而产生的，专制政体不存在，当作一种社会体制看的官僚政治也无法存在。在这点上，中国官僚政治并非例外。因此，我们要探究中国官僚政治形成的起点，似乎就只要问到中国专制政体是何时才开始的就行。新旧历史学家、社会史学家已公认秦代是中国专制政体发轫的朝代。而由秦以后，直到现代化开始的清代，其间经历二千余年的长期岁月，除了极少的场合外，中国的政治形态并没有了不起的变更，换言之，即一直是受着专制政体——官僚政治的支配。谭复生所谓“二千年之政，秦政也，皆大盗也”。二千年之政，如何皆是“大盗”，这里且不忙分释，“二千年之政”皆沿袭秦代专制政治而来，却是一个事实。而晚近在苏联以“中国通”见称的社会经济史学家Wittfogel，论到中国中古历史阶段时，特别强调“二千年官吏与农民的国家”注32这句话，那也不外表示，那个历史阶段是由官吏支配农民，是施行官僚政治。而在这以前，虽然设官而治的事实早经存在着，但那时的政治支配者主要是贵族，即在春秋之世，国君“为天子之同姓者十之六，天子之勋戚者十之三，前代之遗留者十之一。国中之卿大夫皆公族也，皆世官也”注33。他们享有世禄，由是为他们所支配的生产人民，就不得为形式上的自由农民，而只是农奴。不过到了战国之世，一切改观了；在诸侯相互长期战争过程中，封建贵族的政治支配权，逐渐转移到封建官僚手中了。中国历史载籍是用“政逮于大夫”、“陪官执国命”、“布衣为卿相”一类笼统文句来描述此种转变，我们从社会史的见地却应当说：战国诸侯为着争霸权、争统治而进行的战争，培养了封建官僚。封建官僚起初不过是封建贵族技术上的助手，帮助封建贵族剥削农奴式的农民，组织封建榨取农民血汗的机关，并使这机关巩固和成为合法的形式。但封建的混战，使各种“专门人材”成为急切的需要，而且直接动摇了整个社会制度，削弱了和抹杀了旧有的阶级划分，并在新的调子上来重新划分阶级。封建上层阶级社会地位之一般的不稳固，是愈来愈加厉害，常使封建诸侯依靠官僚。这培养起来的封建官僚，不但成了专制政体实行的准备条件，且还在某种程度，成了专制政体实现的推动力，如史载“缪公求士……并国二十，遂霸西戎；孝公用商鞅之法……民以殷盛，国以富强……惠王用张仪之计……散六国之从……蚕食诸侯，使秦成帝业”（《史记·李斯列传》）。

秦得“策士”、“处士”或封建官僚之助而成就一统大业，而实现专制的官僚的政治局面以后，其他继起各朝代的开基创业，虽同样要取得它前一朝代末期的士大夫或失意的政客和策士们的匡助，但其间有一根本不同之点，即秦代的官僚政客是在封建贵族政治崩溃过程中养成的，而秦后各朝代的官僚政客，则都是在官僚政治局面下养成的。二千年的历史，一方面表现为同一形式的不同王朝的更迭，同时又表现为各王朝专制君主，通过他们各别文武官吏对农民施行剥削榨取的支配权力的转移。王朝的不绝再生产，再配合以官僚统治的不绝再生产；同式政治形态的重复，在有些人看来是“循环”（如日本秋泽修二之流的中国历史循环说），而在其他较深刻的历史学家看来则是“没有时间”，“没有历史”（如Hegel称中国为“空间的国家”）。但中国官僚政治延续了二千年却是一个事实。它的这种延续性，或者它之所以能延续得这么长久的道理，我们将在后面讲出它的更基本的原因来，而下面紧接着要说到的它的其他两种特性——包容性和贯彻性，也许可以看为是一部分的说明，虽然它们那两种特性的形成，同时也可说是由于它延续得比较长久的原故。

三

中国官僚政治的包容性，那当然也是把它和世界其他国家的类同政治形态相比较而表现出来的。每一个社会，同时存在有各种各色的社会文化事象和制度。而在任何阶级社会里面，政治事象或其体制，往往总容易而且必然会变得突出，这是旧历史家们惯把政治史来代表人类文化史的一大原因，但政治现象或政治体制虽然比较突出而显得重要，它并不能无视其他社会事象和制度的作用；大约一种政治制度如其对于环绕着它的其他社会体制不能适应、不能协调，它就会立即显出孤立无助的窄狭性来，反之，如其他能适应、能运用同时并存的其他社会文化事象，并且在各方面造出与它相配合的社会体制来，它的作用和影响就将视其包容性而相应增大。与外国官僚政治相较量，中国官僚政治其所以能显出包容的特性，就因中国官僚政治在较长期的发展过程上，渐逐发现了并在某种限度创出了配合它的其他社会事象和体制。我们没有充分篇幅把这点在这里详细解述，姑从以次几方面予以较论：

首先，中国以父家长为中心的家族制和宗法组织，虽然是在专制的——官僚的政体实现以后更加强化了，但在这以前，却显然存在着这样一个可供官僚政治利用的传统。国与家是相通的，君权与父权是相互为用的。而在欧洲，特别是在早前的罗马社会，个人在家族中的地位是早经相当确定了的。欧美历史学者认定东方的专制统治不适于西方人的气质，也许这是一部分理由，这就至少要使官僚政治在这一方面的作用和影响受到限制。

其次，法律和政治是非常密切关联着的。人民对于法的认识、法的习惯有了素养；对于权利义务的相对关系有了一些明确概念，那对于任意蹂躏人权、任意剥削榨取人民的专制官僚政体就将成为一个阻碍。“西方社会的特点，是常常有为种种目的而存在的许多团体，有时经国家明白承认，有时则否，但是它们全体构成个人间的许多社会关系。就大小说，这种种关系常比现代国家的公民权所含有的关系，在个人生活内，占有大得多的地位。”注34因此，就在专制时代，国王对于被看为地方习惯法的私法，“实际上只不过行使极少的立法权”注35。而在中国，一般的社会秩序，不是靠法来维持，而是靠宗法、靠纲常、靠下层对上层的绝对服从；于是，“人治”与“礼治”便被宣扬来代替“法治”。这显然是专制—官僚政治实行的结果，但同时却又成为官僚政治得扩大其作用、加强其活动范围的原因。

又其次，我们得讲到比较狭义上的诸文化事象，如学术、思想、教育等等方面。欧洲在专制官僚政治的历史阶段，曾经发生过两大运动，其一是启蒙运动，又其一是加尔文主义运动；这两种运动，就它们反封建的立场说，虽然有某些场合是站在专制官僚统治方面，但它们在大体上，却是主张自由、强调人权、反对专制主义、反对官僚政治的。换言之，即欧洲专制时代的学术、思想与教育并不像它们以前在所谓政教统治（Hierarchy）时代那样与政治结合在一起。反之，在中国整个长期专制时代却不同，中国文化中的这每一个因素，好像是专门为了专制官僚统治“特制”的一样，在几千年中，仿佛都与专制官僚政治达到了水乳交融的调和程度。所谓“二千年之政，秦政也，二千年之学，荀学也”（谭复生语），无非谓学术与政治的统一。“是道也，是学也，是治也，则一而已”（龚定盫语）。学术、思想，乃至教育本身，完全变为政治的工具，政治的作用和渗透力就会达到政治本身活动所不能达到的一切领域了。

要之，中国的家族制度、社会风习与教育思想活动等等，在某种限度内，虽为官僚政治施行的结果，但却又成为官僚政治的推动力，它们不但从外部给予官僚政治以有利的影响，甚且变为官僚制度内部的一种机能、一种配合物。

四

惟其中国专制的官僚的政治，自始就动员了或利用了各种社会文化的因素，以扩大其影响，故官僚政治的支配的、贯彻的作用，就逐渐把它自己造成为一种思想生活上的天罗地网，使全体生息在这种政治局面下的官吏与人民、支配者与被支配者，都不知不觉的把这种政治形态看为最自然、最合理的。在一般无知无识的人民固不必说，就是自认为穷则“寓治于教”，达到“寓教于治”的士大夫阶层，历来就很少有人想到这种政治形态以外去。他们像从来没有什么政治理想，如其说有，那也不是属于本来的，而是属于过去的。“克明竣德，以亲九族，九族既睦，平章百姓”，以致“协和万邦”的空洞词句，被翻译增饰为“修”、“齐”、“治”、“平”的大道理；唐虞三代的“无中生有”的“盛世”，变为“祖述尧舜，宪章文武”的大口实，而由“明君、贤臣、顺民”结合成的政治理想图案，始终在被宣扬着、漠然的憧憬着，但又似乎从未好好实现过。所以，我们现代很自负的历史学家如钱穆一流人物，就说：“因为中国在先秦时候，孔子他们这一般圣贤，都已经将那些人生理想讲得很高深，以后实在很难超越。问题并不在再讲这些问题，而如何在去做这些问题。汉唐人能够依着先秦这个理想逐渐做去，实在是了不得。中国的理想本来已很高、很完美，直到今天，依然未能超过他，这不能因此反骂中国人不长进……在那里，我可以大胆说一句，今后中国的政治社会，恐怕还依然会逃不掉汉唐的大规模，政治的一统，社会的平等，此下仍不能超过。这就是说，我们固有的崇高的理想，到现在还未十分达到，将来还要这样做去。”注36我不想在这里批评这种高论，但我得指出：（一）这是典型的中国士大夫阶层的政治思想的结晶；（二）这是中国官僚政治支配下的必然产物；（三）这说明中国士大夫辈对于专制的官僚的统治（注意：钱穆根本就不承认中国秦汉以后的政治是专制政治，以后还有讲到的机会）中毒之深，所以“陷溺”于其中而不能自拔。

显然的，这样好的政治理想或政治形态，应当只有站在统治地位或站在帮忙统治阶级的人材特别欣赏，而处在被统治地位的一般人民，该是如何想法呢？我们固有的文化理想、政治理想，由圣贤讲得那样“高深”，下民如何体会得到；那样“崇高”，下民且无体会必要。所以，“民可使由之，不可使知之”的孔子立教，又成为那种政治理想实现的补充物。俄皇卡萨林（Catherine the Great）是中国武则天一流的人物，她颇懂得孔子的那种教义，一次对莫斯科的总督说：“当我们的农民要教育的日子到来时，你我的地位就保不住了。”注37中国士大夫阶层过去也许有不少的人能理解到这个道理，但他们却总不大肯把这秘密揭露出来。一般人民，特别是一般农民没有受教育，或者又受到统治者为他们编制配合好了的一套有利于统治的教育，他们的政治期待就是沿着“贤人政治”或西人所谓“圣贤统治”（Herrschaft der Besten——德国崇拜中国政治理想的学者Leibniz曾这样称谓）的线索，希望出现“真命天子”、“太平宰相”、“青天太爷”；如其现实往往总是给他们那种期待以无情的反拨，那除了严刑峻法会教他们恭顺外，还有纲常教化以及其他与“治道”攸关的各种社会制度、习惯，乃至命运哲学，都可以缓和他们的反抗情绪。结果，“明君贤臣”的政治场面，固然要“顺民”维持，而“暴君污吏”的政治场面，尤须“顺民”忍耐。中国政治自来就不许让人民具有何等基本权利观念，所以，任何基本权利被剥夺、被蹂躏，他们很少在法的范围内去考虑是非，至多只在伦理的范围去分别善恶；事实上，即使是在伦理认识内，他们也并不能把善恶辨得明白，因为读书有权利做官，做官有权利发财，做官、发财都由命定这一类想法，是不许他们有彻底的道德评判的。

不仅如此，社会心理的科学告诉我们，同一社会事象的反复，会使我们的反应牢固的变成我们的第二天性。在专制官僚政治下，统治阶级的优越感和一般贫苦大众的低贱感，是分别由一大些社会条件在把它们支持着、强化着。“布衣可以为卿相”，卿相亦可以变为布衣的事例，并不曾把官吏与农民间的社会鸿沟移去。而长期的“从古如斯”的政治场面，使统治者、被统治者不期然而然的把既成社会事象（不论它是如何不平，如何不合理，如何为稍有现代政治意识与人类同情心的人所不忍闻、不忍见）视为当然，并看得非常自然。

懂得了这些道理，才会明白欧洲人的气质，为什么像是不适宜于专制主义政治，而我们中国人的气质，又为什么像是特别适宜于专制主义政治。

然而，对专制主义、官僚主义中毒最深的，毕竟还是一般立在封建专制统治地位或为那种统治帮忙帮闲的官僚士大夫阶层。因为成见与利害关系结合起来，才能变成最强固、最不易改变。当中国农民大众不止一次的表示他们不能再忍受横暴压迫而奋起自救并引起全国骚动的时候，士大夫阶层往往总是利用机会，帮助野心家向民众提出许多诺言，收拾残局，重整山河；尽管新的专制王朝出现，新的官僚系统登场，而旧的政治形态却又复活了。

政治上的实利主义与历史惰性，锢蔽了他们，使他们不能相信在固有的社会政治形态以外，还有什么理想。

五

可是，中国官僚政治所表现的上述诸般特殊性格，并不能从它们之间的相互影响得到说明。长期的专制官僚统治，无疑大有造于那种政治的支配者，使他们有时间、有机会把社会一切可资利用的力量动员或收编起来；把一切“有碍治化”的因素逐渐设法排除出去。“道一风同”的局面一经造成，治化上显出的贯彻作用也就既深且大了。反过来讲，这些又是官僚统治得以长久维持的原因。

一切因果循环论是会失之表象的，我们需要进一步探究到中国官僚政治的社会经济基础。