第一节 俄蒙交涉
满清末年的中俄交涉，已见前篇第十三章。清朝末年，也知道边境地方的岌岌可危，颇要想法子整顿。然而既没有实力，又没有真能办事的人。要想整顿，而没有真能办事的人，于是所办的事情，不免铺张表面；或且至于骚扰地方，激起当地人民的反抗。于是又想施用高压手段。没有实力而想用高压手段，就不免色厉而内荏，格外足以招致藩属的叛离。果然，外蒙由杭达亲王做代表，和俄国人勾结，就由活佛于八月二十一日，宣布独立，把办事大臣三多，驱逐出境。九月初五日，蒙兵又攻陷呼伦贝尔。
这时候，革命军已起，清政府如何顾得到外蒙，只好置诸不论不议之列。而俄国于十一月间，向外务部提出要求。
一、承认俄国从库伦到俄境的筑路权。
二、中蒙订约，申明：1.中国不在蒙古驻兵，2.殖民，3.允许蒙人自治。
三、中国在蒙古改革，须得先同俄国商量。
外务部也置诸不复。
民国初元，扰扰攘攘，也没有人去问蒙古的信——虽然有遣使宣慰等议论。十月二十七日，俄国全权参赞廓索维慈，和库伦订立《协约》。俄国帮助蒙古，保守自治制度；编练国民军，不许中国人派兵到蒙古和殖民，而蒙古人则允许俄人以《附约》（《俄蒙商务专条》）上的权利。
那《附约》上所载的权利，重要的是：
一、俄人得自由居住移转，经理商工业和其他各事。
二、俄人通商免税。
三、俄国银行，得在蒙古设立分行。
四、俄人得在蒙古租地，或买地，建筑工厂、铺户、房屋、货栈和租地耕种。
五、俄人得在蒙古经营矿业、森林业、渔业。
六、设立贸易圈，以便俄人营业居住。
七、俄人得在蒙古设立邮政。
八、俄国领事，得使用蒙古台站——私人只须偿费，亦得使用。
九、蒙古河流，流入俄国的，俄人在其本支流内，都可航行。
十、俄人得在蒙古修桥，而向桥上的行人收取费用。
十一、由俄国领事（或其代表），与蒙官组织会审委员会，审理俄蒙人民事上的争论。
同时向中国、日本、英国，发出通告。中国接到此项通告后，舆论大哗，一时征蒙之论颇盛。外交总长陆征祥，从1912年十一月起，到1913年七月止，前后和俄人磋议过二十多次。七月初七日，将最后《草约》提出国会。众议院（进步党多数）通过，参议院（国民党多数）否决。赵内阁倒后，熊内阁成立。孙宝琦为外交总长，继续和俄人磋议。俄人坚持，《草约》的精神，不能改变。十一月五日（取消议员资格的第二日，国会已不足法定人数），孙宝琦和俄使库朋斯齐，签订如下的条约：
一、俄人承认中国在外蒙古的宗主权。
二、中国承认外蒙古的自治权。
三、中国对外蒙古，不派兵，不设官，不殖民——唯可任命大员，偕同属员卫队，驻扎库伦。此外又得酌派专员，驻扎外蒙古各地方，保护中国人民利益。俄国除领事署卫队外，不驻兵；不干涉外蒙古内政；不殖民。
四、中国声明按照以前各款大纲，及1912年十月二十一日《俄蒙商务专条》，明定中国和外蒙古的关系。
五、凡关于俄国及中国在外蒙古的利益，暨各该处因现势发生的各问题，均应另行商定。
另以照会申明：1.俄国认外蒙古为中国领土的一部分。2.关于外蒙政治、土地、交涉事宜，中国允许和俄国协商，外蒙亦得参与其事。3.正文第五款所载随后商定事宜，由三方面酌定地点，委派代表接洽。4.自治区域，以前清库伦大臣、乌里雅苏台将军、科布多大臣所管辖的地方为限——划界事宜，按照声明文件第三款所载，日后商定。
因第五款的缘故，我国派毕桂芳、陈箓，和俄国库伦总领事亚历山大·密勒尔，和外蒙古的委员，会商于恰克图。从1914年九月起，到1915年六月初七，订立《中俄蒙协约》。其中重要的条件是：
外蒙古无与各国订结政治、土地国际条约的权，而有与外国订结关于工商事宜的国际条约的权。
中国驻库伦大员，卫队以二百人为限。其佐理员分驻乌里雅苏台、科布多、恰克图的，以五十人为限。
俄国库伦领事卫队，以五十人为限。他处同。
划界问题，由三国另派代表，协同办理。
其呼伦贝尔，亦经俄人要求，于这一年十一月初六日，订立改为特别地域的条约。
一、呼伦贝尔为特别地域，直属中华民国政府。
二、呼伦贝尔副都统，由总统择该地三品以上的蒙员，直接任命；有与省长同等的权利。
三、呼伦贝尔军队，全用本地民兵组织。倘有变乱，不能自定，中国通知俄国后，得以赴援，但事定后即须撤兵。
四、呼伦贝尔的收入，全作为地方经费。
五、中国人在呼伦贝尔，仅有借地权。
六、将来筑造铁路，借款须先尽俄国。
七、俄国企业家，和呼伦贝尔官宪，订结契约，经过中俄两国委员审查者，中国政府，应即予以承认。
内蒙王公，内向之心颇坚。曾于1912年，在长春组织蒙旗会议，政府派阿睦尔灵圭和东三省宣抚使张锡銮、吉林都督陈昭常莅会。其后诸王公又组织蒙古联合会，发表宣言——曾经译登外报。
……内蒙古……及科布多、乌梁海、青海、新疆各盟，均赞成共和……唯外蒙古活佛……勾结……三数王公，妄称独立……实则外蒙四部落，其迤西两部各旗，并未赞同。质言之，只是库伦附近各旗与活佛之所为；在蒙古全体中，尚不及十分之一……乃库伦伪政府，近与俄国擅订《协约》，竟捏称蒙古全体，殊可怪诧。本会系内外蒙古各盟旗王公组织而成；本会会员，各有代表各盟旗土地人民之责；并未承认库伦伪政府，有代表蒙古之资格。伪政府如有与外国协商订约等事，无论何项条件，何项条约，自应一律无效。
虽有这项宣言，初不能发生什么效力。库伦独立后，曾经派兵南犯内蒙，经热河、绥远、山西派兵协力击退。内蒙古部落，亦间有叛离的，特如科尔沁右翼前旗的乌泰，攻破镇东、洮南，经奉黑会剿镇定。而东札鲁特的巴布札布，毕竟引起1916年郑家屯的交涉。
郑家屯本哲里木盟之地，于1913年改为辽源县。当1916年袁氏帝制失败后，日人在南满，颇有阴谋。其时，亡清的肃亲王善耆，住居大连，日人颇助其活动。又以军火供给巴布札布，并在辽源擅行设置警察署。巴布札布，前曾侵犯热河，经都统姜桂题派兵击退。这一年七月里，又率大队蒙匪，侵犯突泉，为第二十八师冯麟阁所败。日人忽然说南满铁路附近，不能作战，阻止奉军追袭。时二十八师驻扎郑家屯。八月十四日，郑家屯日警和中国驻军冲突。日本即要求二十八师和其余的中国兵，一律退出郑家屯外三十里。日本旋派兵将郑家屯占据。蒙匪遂于这时候，退至郑家屯附近的郭家店。日本和奉天督军张作霖交涉，要求许蒙匪退回蒙境，不加讨伐。张作霖不得已允许。而蒙匪退却之际，日军又夹杂其中；名为监视，实则意甚叵测。张作霖通告日本，揭破其阴谋，说情形如此，不得不加讨伐。而进兵之际，蒙匪中忽然升起日本国旗，致为中国炮弹所穿。日本又借此将军队调集朝阳坡，并有“直冲奉天”的议论。无如奉军即行退去，以致无所施其技。而郑家屯事件，毕竟由中国处罚军官表示歉意，方才了结。
第二节 英藏交涉
从公元1906年《藏印续约》订立之后，清政府自觉其对于西藏权力的薄弱，而亟思改弦更张，也和其对于蒙古一样。公元1905年，驻藏帮办大臣凤全给藏番杀害。政府以赵尔丰为边务大臣，并命四川提督马维祺出兵讨伐。这一役的结果，把现在的川边地方，全行戡定，逐渐设置县治。
先是英兵入藏，达赖出奔，本有到俄国去的意思。后来听见俄国的兵，给日本打败了，就此作为罢论。滞留在西宁几个月，跑到库伦。1906年，从库伦回来，依旧滞留在西宁一带。清朝颇想笼络他，劝其入朝。于是达赖于1908年四月到北京，恢复出逃时所革西天大善自在佛封号，并加诚顺赞化名号。十月，德宗、孝钦都死了，达赖乃回藏。赵尔丰的经营西藏，达赖甚不谓然。1909年十二月到拉萨，就嗾使藏人反抗。赵尔丰派钟颍带兵一千五百人，于1910年二月，进入拉萨。十六日，达赖逃奔印度，要求印度总督干涉。印度总督含糊答复。达赖没奈何，回到大吉岭。清朝得他逃亡的消息，便下诏，把他废掉。
然而清朝末年的驻藏大臣联豫，所带军队，颇无纪律。把枪弹都卖给藏番。于是藏番军械，颇为充足。革命的消息，传到拉萨，驻藏清军，以为从此没有法律了，就随意剽掠。藏人大怒，群起反抗。其结果，清朝军队都被逐。达赖乘机回拉萨，宣布独立，并嗾使藏番内犯。巴塘、里塘，先后失陷，并进攻打箭炉。四川都督尹昌衡（政府旋以为征藏军总司令），出兵征讨；云南都督蔡锷，也发兵会攻。七月，在里塘、巴塘中间，把藏番打败，藏番退回。而川滇兵亦因粮械两乏，不能进取。八月十七日，英使朱尔典，向外部提出抗议，要求中国对西藏：不干涉内政，不改省，不驻扎多兵；而且说英国还没有承认中华民国，倘使中国不容纳英国的意见，英国唯有和西藏直接交涉。政府怕事实上生出困难，只得改为安抚（征藏军总司令，改为川边镇抚使），而且恢复达赖的封号。又承认英国的要求，派陈贻范和英藏两方的代表，共同会议，以解决对藏问题——此项会议，以公元1913年十一月十三日，开始于大吉岭。后来又移于印度的西摩拉。
蒙古有内外，西藏是没有内外的。而英国人对西藏的要求，差不多全抄俄国人对于蒙古的办法，强要立出内外藏的名目来。陈贻范不肯承认。英人又以和西藏直接交涉相恫吓。陈贻范不得已，于1914年四月二十七日，与英人签订《草约》。其大旨是：
英国承认中国对于西藏的宗主权，中国承认外藏的自治权。中英都不干涉西藏的内政，中国不改西藏为行省。
彼此不派兵，不驻官，不殖民——但中国得派大员，驻扎拉萨；卫队以三百人为限。英国驻扎拉萨的官的卫队，不得超过中国官的卫队的四分之三。
内外藏的界限，暂用红蓝线画于本约所附的地图上。
此项条约，把中国在西藏的权力，骤然缩小，和在外蒙丝毫无异。而其尤为紧要的，则系所谓内外藏的界线。
原来康之与藏，本不能并为一谈（参看第二篇第十四章第二、第三节）。旧界系以江达以东为康，以西为藏。所以雍正四年会勘划界案内，于江达特置汉藏两官。清末改康为川边，其境域，亦系东起打箭炉，西至江达。经四川总督赵尔巽、边务大臣赵尔丰、驻藏大臣联豫会同画定，于江达立有碑记。1912年，尹昌衡改江达为大昭府；将硕督、嘉黎、恩达、察隅、柯麦五县，划归管辖；曾经内务部颁布在案（以上据四川省议会1919年通电）。然则姑无论西藏本无内外；即欲强分为内外，而所谓内外藏者，亦应统限于江达之西。乃英国人之所谓藏者，几于包括川边，分割青海；还要在其中划分内外，把外藏的范围，扩充得极大。陈贻范第一次提出的让步案是怒江以东，完全归中国治理。怒江以西，至江达，保存前清旧制，不设郡县。第二次：将中国治理之界，让至丹达以东。第三次：让至怒江以东。第四次：但求青海保存原界，巴塘、里塘等地方，仍归中国治理；而把怒江以东，德格、瞻对等地方，都划为特区。但英使始终不听，先后提出修正案两次，仅允将金川、打箭炉、阿敦孜等地，由内藏划归中国——但瞻对、德格，仍属内藏——白康普陀岭、阿美马顶岭东北之地，划归青海。陈贻范屡次交涉无效，只得就英使原提出的草案所附地图的红蓝线，略加伸缩，竟于草约签字（按：内外藏的界线，当时所划，究竟如何，因此项文件，全未公布，吾人至今不得而知。本节和第六章第二节所述，都系依据外交部1919年九月五日的通电和当时各省争执的电报，以及中外报纸，近人著述。总仅能得其大略，读者谅之）。
政府得陈贻范的报告，大惊，急电令不得在正约签字。五月初二日，政府通告英使，说：“草约虽可同意，界线万难承认。”自此此案由政府和英使朱尔典直接交涉。政府于六月十三日，对英使提出四条。其中关于内外藏界线的，是：
内藏界线：应自英京东经八十六度，北纬三十六度起。循昆仑山脉东行。至白康普陀岭，南行。循阿美马顶岭，向东南斜行。至打箭炉，近北纬三十度，西折。至巴塘之宁静山，沿金沙江南下，向西南斜行。至门工，复沿怒江下游，上至当拉岭。西行，至英京东经八十六度，北纬三十六度，即昆仑山麓为止。
外藏境界：自门工起，沿怒江下游，上至当拉岭。北行，至英京东经八十六度，北纬三十六度，即昆仑山麓为止。此线以西，为外藏自治范围。
按照此条件，业将青海的西南一部分和川边的大部，划归内藏。至于真正的西藏，则全归入外藏自治范围。然英使仍说和《草约》所拟，相去太远，不能承认。七月初三日，英藏委员，竟将正约签字。
到1915年六月，外交部和英使协议。我国方面，又提出最后的让步案：
一、打箭炉、巴塘、里塘各土司所属之地，归四川省治理。
二、察木多、八宿、类乌齐各呼图克图，及三十九族土司所属之地，皆划入外藏。
三、昆仑山以南，当拉岭三十九族，察木多、德格土司以北，及青海南部之地，皆划入内藏。但内藏改名康藏。
四、云南新疆的省界，依然如旧。
英公使置诸不复。此项问题，一时遂成为悬案。