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第十四章 清代之政治制度与末年宪政运动

清代之制度

清朝的政治制度,是沿袭明朝而渐变的。居相职的,亦是殿阁学士。雍正时,因西北用兵,设立军机处,后来就没有裁撤。从此机要事务,都归军机,内阁只管寻常的本章了。六部为庶政的总汇,都察院专司监察,亦和明代相同。唯六部尚书,都满汉并置;吏、户、兵、刑四部,又有管部大臣;都察院只置左都御史和左副都御史、右都御史和右副都御史,作为督抚的兼衔;还有理藩院,管理蒙藏的事务,虽名为院,其组织亦和六部相同;是为清代的异点。外官:在明代,督抚还是临时设置的;到清朝,又都成为常设之官。而属于布政、按察两司的道,因其分驻各处,又若自成为一级。于是(一)督抚,(二)司,(三)道,(四)府、直隶州,(五)州、县,俨然成为五级了。《天津条约》订立后,才设立总理各国事务衙门;[1]辛丑以后,改为外务部。末年因举行新政,新设的部处颇多。预备立宪时,内外官制,又都有改革。但行之未久,在实际无什关系。[2]

清朝的官,是满、汉、汉军、蒙古、包衣,各有专缺的。其学校、选举制度,也和明代大致相同。[3]戊戌变法时,曾废八股,改试论策、经义,政变后复旧。庚子事变后又改。至1905年,遂废科举,专行学校教育。

兵制:入关以前有八旗。入关以后,收编的中国兵,谓之绿营。乾隆以前,大抵出征用八旗;平定内乱,则用绿营。川楚教匪起,八旗、绿营,都不足用,转靠乡勇平乱,于是勇营渐盛;到湘淮军起而达于极点。同治以后,渐有改练洋操的。末年又行征兵之制。在各府厅州县中,挑选有身家的壮丁,入伍操练。以三年为常备兵。退为续备,再退为后备,亦各三年。凡9年而脱军籍。当时的计划,拟练新兵三十六镇,未及成而亡。水军:本有外海、内河两种。但都有名无实。太平军起,曾国藩才练长江水师,和他角逐。乱定后,又造船、购舰,经营军港;创设新式海军。甲午战败,未能恢复;而已经营的军港,又多被人租借;就几于不能成军了。

清朝的律,大致是根据明律的,而明律又大致模仿唐律。律文的规定,本来宽泛;其内容又历代相沿;所以到应用时,不能不参考例。这个历代都是如此。因为例太繁,怕援引的人,有意出入,乃又由官加以修纂。到清朝,就把两者合为一编,称为《大清律例》。笞、杖、徒、流、死五刑,从隋朝以后,亦是历代相沿的。中西交通后,外人借口中国法律不完备,刑罚惨酷,监狱不良,不肯受中国的审判,而有所谓领事裁判权。清末,谋将此权撤废,乃将旧律修订。改笞杖为罚金;徒、流为工作;死刑但存绞、斩,而废凌迟和枭首。预备立宪以后,又改大理寺为大理院,为最高审判。其下则分高等、地方、初等三级,各设审判、检察两厅。但都未及推行。

赋税:清朝本来亦以地丁为正赋。丁税是源于役法的,但是后来,久已折收银钱了。不课以力役折收银钱,自然要论其家的贫富,而不要论其丁的多少。所以从明朝中叶以后,渐渐“丁随粮行”[4]。实际,已是加征田税而免其役。各地方的丁税,略有定额,并不会随人丁而增加。如此,落得博一个宽大的美名。所以清圣祖于1712年,下“此后滋生人丁不再加赋”的上谕。政府所收丁银,即以其前一年之数为定额。世宗时,就索性将丁银摊入地粮。地丁是普及于全国的。江浙、两湖、安徽、江西、河南、山东八省,又有漕粮,亦是农民的负担。此外重要的租税,就要数关盐两税和太平军兴后的厘金了。关税又分常关和新关两种。常关沿自明代。新关则和外国订约以后,设立于通商口岸的。

清代属地之处理

清朝的行省制度,是只限于内地的。关东三省:奉天,清人视为陪京,设立府尹和户、礼、兵、刑、工五部,但旗人仍属将军以下各军官营辖。吉黑两省,则只有将军和副都统。第三编“近世史”第二章,业经说过了。蒙古、新疆、青海、西藏,其初都视为藩属,治以驻防的官。嘉道以后,因汉人移殖东三省的渐多,前此汉人出关耕垦之禁,业已无形解除,乃渐次设厅,以治理汉人。伊犁交涉后,新疆改为行省。日俄战后,东三省亦改为行省。蒙古、青海、西藏,则始终没有能改。唯西康之地,光宣间,曾将土司改流,设立许多府县,谋欲改建行省而未成。民国成立后,才将其地建为特别区域。国民政府成立后,又改为行省。

清代政制之优点与劣点

清代的政制,大体是沿袭前朝的,其是非功罪,并不是清朝一朝的事,不过清朝适当万国交通的时候,有许多旧制度,不适宜于新时代的,其短处,都到这时候而暴露出来,遂觉其情见势绌罢了。若将清朝的制度,和前代比较,则其最优的为赋税,最劣的为官制。因为历代的病民,不在赋而在役。役法的病民,是因其(一)负担不论贫富而论人丁。(二)而其役之之事,又多不能分割。以致负担不能平均,人民因之破产。论进化的道理,本该加税而免役。事实上的变迁,也是照着这个方向走的。不过到清朝然后完成罢了。至于官制,则历代官制的劣点,是“治官之官多,治民之官少”,[5]此弊亦以清朝为最甚。而其用人,又专论资格。做到阁部、督抚等重要的官,其人大抵年已六七十,精力衰敝,志气消沉了。清朝的政治,所以不能振作,这个实在是一个大原因。[6]

清末宪政运动之导因

中国的政治制度,是适宜于闭关独立之世,而不宜于列国竞争之日的。到清朝末年,已迫于不得不改。要改革,自然要走上革命和立宪两条路。

宪政运动,是萌芽于20世纪的初年的。当庚子拳乱以前,除少数革命党人,怀抱民族思想外,士大夫阶级,还倾向于开明专制,要想推翻西太后,扶翼德宗。庚子乱后,知道这件事绝望了,乃渐渐倾向于改革政体。此时革命的气势,亦已经很旺盛了。但是总有一班人倾向和平的。而且革命在国内,不能为公开的运动,而立宪则不然。所以日俄战争以后,君主立宪的声浪,就盛极一时。

预备立宪之设施

清政府是没有什么力量的。以他的真心而论,本来连立宪也不愿意,但又不敢公然拒绝,就只得假意敷衍。1905年,清朝派五大臣出洋考察宪政。明年回国,一致赞成君主立宪。于是下诏:“先将官制改革,次及其余诸政事,以为立宪的预备。俟数年之后,察看人民的程度,再定实行立宪的期限。”于是将立宪以前应行改革的事,开了一张清单,说是要逐年进行。

假立宪之失败

“因为政治不良,所以要立宪,若使筹备清单上所开的事,而都办到了,办好了,那么,政治业已良好,倒无须乎立宪了。在现在情形之下,政治能办得好么?政府所借口的,是人民程度不足,然则政府的程度足了么?”这是当时主张立宪的人和政府的争点。政府因人民的要求颇烈,1908年,定以九年为实行立宪之期。这一年冬天,德宗和孝钦后,先后死了。溥仪继立,其父载沣摄政,亲贵用事,朝政更其绝望。人民要求实行宪政的,也更激烈。这时候,政府在各省设立谘议局,京城里设立资政院,以为省会和国会的预备,亦先后请求即行立宪。1910年,政府乃许将立宪的期限,缩短三年。再有请愿的,就遭清政府驱逐;并下令各省,如有号召请愿的,即行解散拿办了。这时候,满汉之见又颇深。1911年,清朝说是要预备立宪,先立责任内阁。阁员十三人,满人倒居其九;九人之中,皇族又居其五。人民因皇族内阁,不合立宪成例,上书请愿改革,亦遭拒绝。

民族革命思想之膨胀

汉人的民族思想,从明朝灭亡以后,本来是绵延不绝的。不过没有什么事情去触动他,则伏而不见罢了。戊戌政变后,因清朝的种种失政,而其思想复渐盛。孙中山先生,是早就在海外提倡民族主义的。庚子以后,海内亦渐有怀抱民族思想的人,起而与之相应。如章炳麟著《訄书》,邹容著《革命军》,因而被捕下狱,就是其最显著的。此时风气开通,留学海外的人多了,和自由的新空气接触,民族主义,更其勃发而不可遏。一时海内外出版之物,鼓吹民族主义的尤多。1905年,同盟会在海外成立,而民族主义,更成为有统系的运动。

【小结】

(一)清朝的官制,大略如何?

(二)清朝的选举制度,大略如何?

(三)清朝的兵制,大略如何?

(四)清朝的法律,大略如何?

(五)清朝的赋税,大略如何?何谓“丁随粮行”?免除丁税,究竟是仁政否?

(六)清代处理属地之法如何?

(七)维新运动和立宪运动,有何异点?

(八)清朝对于立宪的态度如何?

(九)清末民族革命思想情形如何?

* * *

【注释】

[1] 《天津条约》第五款,规定:“特简内阁大学土尚书中一员,与英国钦差大臣,文移会晤,商办各事。”

[2] 前清末年,内官共改并成十一部:就是外务、吏、民政、度支、礼、学、陆军、农工商、邮传、理藩、法。因新政而特设的机关,如财政处、学务处等,都行并入。旧有衙署,亦有裁汰或并入的。设立责任内阁时,又裁军机处,吏、礼两部,而增设海军部、军谘府。外官仍以督抚为长官,下设布政、提法、提学三司,劝业、巡警两道。

[3] 所异者:明朝首场试四书、五经文,次场试诗、赋、诏、诰、表、判等,三场试策。清朝则将四书五经文,于首二场分试,首场试诗一首,而将明朝次场所试取消。但无论明清两代,事实上都只注重四书文,其余不过敷衍。所以应试之士,大都只会做八股,固陋异常。

[4] 丁税并不按人丁征收,只是就有田的人家,硬派他算有几个丁,就是硬派他承认几名丁税,谓之“丁随粮行”。

[5] 顾炎武的话,见《日知录》。这是由于君主专制政体,不求政治的良好,但求控驭的便利,中国政治机关的所以不能办事,政治的所以废弛,都坐此弊。

[6] 说本康有为《官制议》。

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